此次加工贸易政策的调整，除了对应去年9月15日发布的出口退税调整文件而增补了限制类产品和行业外，加工贸易管理政策中“保证金台账制度”的收紧，想必是最令企业“难受”的。
自去年起，便有相关人士建议，在近年下发有关出口退税调整的文件基础上，增补新的加工贸易禁止和限制类目录。一位业内人士调侃，此次调整还勉强算是“和风细雨”，但最令其担心的是，如延续此游戏规则，将意味着下一次的调整极可能对应今年6月份的出口退税政策文件。
“这就比较猛烈了。”广东有关部门人士解释，除了“两高一资”产品外，可能会有2000多项降低退税的商品，包括服装、箱包、鞋帽、塑料制品以及摩托车等低附加值的机电产品，均将被划定为加工贸易限制类。“其影响可能会很大。”国内加工贸易大省普遍发此感慨。
也有专家指出，此次限制类产品税号仅占全部海关商品编码的15%，对整个宏观经济并不会产生严重冲击。
改革开放20多年来，加工贸易不仅成为我国参与国际产业分工的一条现实路径，也影射着中国经济实力的提升。然而，伴随着我国人均GDP进入1000~3000美元的产业结构调整期，中国在世界产业分工的角色开始变化，加工贸易业依据其自身发展规律，显现出产业转型升级的要求，特别是在沿海经济发达地区，这种要求变得越来越强烈。
加之，当前我国因贸易顺差居高不下而面临着巨大的内外压力。据有关部门统计，1~6月份我国加工贸易实现顺差占到了全国贸易顺差的90%以上。为了平衡进出口贸易、缓解顺差，加工贸易政策的调整也势在必行。
那么，过去加工贸易如何伴随我国经济发展而快速成长？面对已经发生和可能继续发生的政策变动，加工贸易企业和各有关方面又应抱以何种态度来应对呢？
过去：不可磨灭的历史功绩
1978年8月，当广东珠海县香洲毛纺厂签订第一份毛纺织品的来料加工协议时，没有人会想到，这件毫不起眼事，从此揭开了我国波澜壮阔的加工贸易大发展的序幕。更没有人想到，20年多后，全世界都会因此而谈论，中国将成为新世纪的“世界制造中心”。
20多年来，我国的加工贸易取得了长足发展，进出口总额从1981年的25亿美元到2006年的8319亿美元，增长了333倍。同期，加工贸易在对外贸易中的比重从5.7%提高到48.6%。这种增速，对我国出口的贡献率达到了60%以上。加工贸易已经成为我国对外贸易的主要方式，多年来累计创造就业岗位3000余万个。
正确认识加工贸易说起加工贸易，人们往往容易等同于中国实行的保税进口加工复出口活动。从本质上讲，加工贸易是指一国进口料件，加工组装后再出口的生产与贸易活动。由于各国在税制、管理体制等诸多方面的差别，各国关于加工贸易的政策、监管体制均有所不同。
国务院发展研究中心外经部副部长隆国强指出，加工贸易是全球分工深化的必然结果。随着国际贸易与投资自由化的不断推进、IT技术突飞猛进带来跨国信息沟通成本大幅度降低以及跨国运输成本的降低、跨国产业转移成为20多年来经济全球化最为引人注目的现象。一个产品的加工与价值链在全球范围展开，各个生产环节被布局在成本最低的国度，这为发展中国家参与国际分工带来了难得的历史性机遇，也导致了部门内贸易的快速发展。目前，加工贸易已成为国际贸易的主流。
对我国而言，“加工贸易是经济全球化条件下我国参与国际分工的重要途径，是推进新兴工业化的一条新道路。”隆国强分析认为，中国的工业化必须突破供给和需求两个方面的约束。在供给方面，我国的工业化进程受到生产要素不均衡的严重制约，即劳动力资源丰富，但资金、技术要素短缺，造成劳动力资源的严重限制与浪费。在需求方面，国内市场需求难以吸纳大量劳动密集型产品。加工贸易的发展，恰恰从供给和需求两个方面为我国工业化提供了条件：在供给方面，开展加工贸易引进了国内短缺的资金和技术，与我国过剩劳动力资源结合，形成了大量劳动密集型产品的制造能力；在需求方面，国际市场为这些劳动密集型产品提供了广阔的消化空间。
依据隆国强的相关研究，目前加工贸易从业的3000~4000万人口中，绝大多数是从农业部门转到制造业的。在吸引外资制造业方面，进入我国制造业的外国直接投资中的80%左右与加工贸易直接或间接相关。正因加工贸易的快速发展，使我国赢得了世界制造基地的地位。
在促进我国产业结构升级方面，从轻纺类劳动密集型产业起步的加工贸易，经过20多年的发展，其产业结构已发生了深刻变化，高新技术产品占有了相当比重。加工贸易带来大量新产品、新技术，直接带动了IT等新兴制造业的发展。其技术与管理“外溢效应”也促进了相关国内企业技术进步与产业升级，主要体现在：第一，产品的示范与竞争；第二，加工企业对配套企业的订货要求与技术支持；第三，技术与管理人员的流动，传播了先进技术与管理。
事实证明，中国通过发展加工贸易不但解决了我国资源匮乏和内需不足的瓶颈，增加了就业和收入。更为重要的是，由加工贸易所产生的“技术外溢”效应，大大提高了中国制造加工能力。这种能力不仅表现在加工制造的总量上，也体现在技能的提升和产业链的延伸上。
三个阶段的跨越回顾过去，我国加工贸易展现了怎样的发展轨迹呢？复旦大学世界经济研究所所长华民的描述是：经历了从“三来一补”到进料加工，从“两头在外”的作坊到外商投资企业为主体，从简单技术加工装配到机电、高新技术产品加工贸易为主的结构转换。这勾勒出我国加工贸易不断转型升级的轨迹。
沿着这道轨迹，有研究显示，我国加工贸易先后走过了三个发展阶段：第一阶段是改革开放之初到80年代中期的“来料加工”阶段。这一阶段，从加工贸易方式来看，由于我国原材料短缺，制造业落后，产品的样式和品种单一、档次不高。我国加工贸易以外商提供原材料、加工技术及相关设备的来料加工为主；从区域分布看，具有明显区域特征，国内开展来料加工贸易业务主要在广东、福建两省，与我国外资的地理分布相似。另外，随着香港劳动密集型产业的内迁，香港与内地“前店后厂”的合作方式已显雏型。
第二阶段是80年代中期到90年代初期的进料加工阶段。此时，部分欧美跨国公司开始进入我国，日本也直接向我国转移了部分劳动密集型产业。我国进出口商品的构成开始向高技术和高附加值的“双高”方向拓展。最明显的例子是机电产品加工贸易迅速发展，并位居加工贸易主导地位，使我国加工贸易的技术档次发生了巨变。
第三阶段是1992年以来加工贸易的“双高”阶段。这一时期，我国为了创造完善的投资、运营环境，为扩大对外贸易出口，发展加工贸易、转口贸易及过境贸易。继1990年上海浦东外高桥保税区建成后，又建立了大连、天津港等15个保税区，进一步优化了加工贸易的经营环境。
如今，我国的加工贸易与改革开放初期已不可同日而语。说起加工贸易对经济增长的贡献，就不能不提到广东。广东基于区位优势和较早的对外开放度，率先在全国开展了加工贸易。广东经济的起飞，也恰恰源于大力发展加工贸易。目前，广东在全国经济的排名中稳拿多项第一：吸收外资最多的省份，经济总量最大的省份，外贸总额最高的省份，非农就业最多的省份……
有专家这样评价：经过20多年的发展，“广东已初步达到了经济起飞和工业化目的，几乎和韩国、台湾、日本的发展轨迹一样。”据海关统计，2006年，广东加工贸易出口额达2084亿美元，占总出口额的69%。今年1~4月，广东加工贸易出口702亿美元，占总出口额的68%，均比全国该项比例高出6个百分点。
广东外经贸厅有关负责人介绍，由于加工贸易转型升级步伐加快，吸引了越来越多外商投资企业把更高技术水平和更大增值含量的加工制造环节，甚至研发设计中心转移到广东。据悉，在江苏、上海以及东部加工贸易相对发达的省份，这种趋势也是明显的。同时，这位负责人也指出，目前，加工贸易逐步形成了产业和产品结构不断优化、产业链条不断延伸、国内配套能力不断增强、地域分布不断扩展的发展态势，并已成为我国现代工业生产和流通体系的重要组成部分。
隆国强认为，加工贸易在我国取得如此成就，并非偶然。从外部环境看，国际产业转移与调整的加速推进，国际分工的不断细化，在为发展中国家在更多产业、更大范围参与国际分工带来重大机遇的同时，也使加工贸易日益成为国际贸易的主流方式。从国内环境看，在对外开放之初，我国就制定了相对适合加工贸易发展的政策，为我国在总体贸易保护程度较高的格局下，发挥比较优势参与国际分工创造了条件。
为更好、更快地促进加工贸易转型升级，并使加工贸易在全国范围内实现合理化布局，近两年，我国已对加工贸易禁止类产品目录和相关管理政策进行了一系列调整，并且发挥了积极效应。据本报记者在广东实地调研，目前，一些加工贸易企业已开始调整战略布局，向“低物耗、强技术、高价值、本土化”方向拓展；各方反馈的数据也显示，加工贸易正初步呈现“自东向中西”的梯度转移之势。
未来：转型升级的发展抉择
在加工贸易迅速发展的同时，一些问题也是显而易见的：加工贸易一直以外商投资企业为主，技术外溢作用不够明显；大多为贴牌生产，技术含量、附加价值较低，长期处于产业链的低端；占用土地多，能耗物耗、环境污染问题突出；加剧了走私、逃套汇、无序竞争等。
客观来讲，目前，我国加工贸易投资方多为外资跨国企业，前期研发设计以及后期渠道销售都在海外，中方获益不多。业界也流传着这样的说法，如果整条产业链的利润有100％，那么以加工贸易方式中国拿到的就只有10％，而前期研发和后期渠道可拿走90％的利润。
进入21世纪，国内外形势要求我们必须按科学发展观转变原来的高投入、高能耗、高污染的增长方式。即将举行的党的十七大也将以节能减排为重要议题。另外，由于近几年我国出口贸易增长很快，进出口贸易发展不平衡，加剧了我国与其他国家的贸易摩擦。中国已连续12年成为世界上遭受反倾销最多的国家。
在这样的背景下，国家不得不对加工贸易政策进行调整。
正视政策调整当然，此次政策调整，对广东、江苏等加工贸易大省必然存在相当影响。比如，会在一定程度上减缓其出口增速，拖累GDP增速等。
新政策规定，列入加工贸易限制类的行业，须实行银行保证金台账“实转”。也即，企业在进口原料时，需要将相当数额的保证金存入海关指定账户，待出口核销后，再拿回保证金。保证金则是根据企业信用级别收取进口料件应缴税款的50%或者100%。这一“台账实转”实则抑制了加工贸易企业的资金流转。
一些业内人士告诉记者，其实，目前已出台的政策尚可理解和承受，但对未来政策走向的预期却让人颇感忧心，其可能的调整力度将产生的负面效应难以估计。据广东省初步测算，如服装、塑料、鞋、箱包等产品全部列为限制类，这些行业加工贸易企业需为此缴纳的保证金就达200亿元。更另其担忧的是，政策会牵涉到机电和IT类产品。目前,广东加工贸易出口中，机电类产品占近八成，IT类占比约四成五。
因此，一些关联度较大的地方强烈呼吁政策谨慎出台并尽量缓行。
其实，中央政府从2003年起就在不断下调甚至取消一些产品的出口退税，同时增补加工贸易禁止类商品目录，逐步收紧加贸政策。去年1月、11月和今年4月，政府相继发文，增补加工贸易禁止目录。商务部今年4月更公开表示，加工贸易禁止目录将视情况每年更新。
从目前的调整方向来看，加工贸易禁止类目录上体现的基本是“两高一资”类产品和行业，或已有明显生产过剩的产品。就此而言，这一政策调整有利于鼓励开发自主品牌和创新，促进加工贸易转型升级；也将对平衡进出口、缓解贸易摩擦及转变经济增长方式发挥效应。
一直以来，中央对于发展加工贸易的态度，始终是明确的。党的十六届三中、五中全会均要求：继续发展加工贸易，不失时机地引导加工贸易转型升级，促进国内产业发展。即便是此次政策调整，国家也明确要求应“积极稳妥、循序渐进，区别情况、有保有压，力度适当、适时调控”。这足以说明国家对加工贸易巨大贡献的肯定，也显示出20多年来加工贸易在我国经济社会发展中根深蒂固的地位，以及引导其转型升级的重要性。
面对未来的选择国家制定政策时，考虑积极因素的同时，也不能不顾及政策调整的对象和调整的压力。业内人士认为，加贸新政的出台，从减少顺差角度看，会起到一定作用，但如何更加均匀地分散其可能产生的负担，亦非常重要。无论如何，都不宜偏离引导加工贸易转型升级的根本方向。
如何合理地促进加工贸易转型升级，借此切实转变外经贸增长方式，提高我国经济的国际竞争力，把外经贸发展推上新的台阶？这一问题显得至关重要。
其实，加工贸易的转型和升级属于两个不同的课题。“转型”是指从加工贸易向一般贸易的转型，而“升级”则是从附加值较低的加工链走向较高的加工链。
复旦大学世界经济研究所所长华民指出，加工贸易的“转型”在很大程度上取决于要素禀赋的变化与企业制度的变革。显然，加工贸易与一般贸易最主要区别就是企业有无自主产品与技术开发设计和市场营销能力。加工贸易企业要想获此能力，不仅需要大量知识要素与人力资本投入，还需企业制度改革，以自主创新为生存本能。
而加工贸易的“升级”则主要取决于企业的学习效应、社会产业的组织结构，以及政府的支持等。
国务院发展研究中心外经部副部长隆国强的观点是，中国的加工贸易还有很大升级空间。“微笑曲线”形象地揭示了全球化时代不同分工环节的附加价值。从组装环节向前与向后产业链条推进，附加值相应提高。我国加工贸易升级的基本方向，一是向上游复杂零部件生产、产品研发延伸；二是向下游的物流、分销等服务环节延伸。
当前政策的一再收紧，对加工贸易的转型和升级均提出了更高要求和更紧迫的时间表。在这样的背景下，一批政策不鼓励、不支持发展的行业或将就此淡出加工贸易的历史舞台。对那些国家希望通过政策引导转型升级的企业，更早行动、更快适应新形势规划未来发展，则可能成为新发展阶段的领航者。
正如部分业内人士的观点：抱怨不如早做准备消化利空因素，将挑战视作一次机遇。比如，调整和优化产业结构，有选择地承接国际产业转移，有意识地通过经济杠杆和依法逐步淘汰高能耗、高污染、技术落后、违规违法的企业；重视研发，推进品牌战略，促进有自主知识产权、自主品牌和高附加价值产品的出口；重视发展服务贸易和技术贸易，扩大先进技术设备的进口，促进贸易增长方式的转变，推进贸易平衡发展，等等。
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